Erneuerbare Energien bei Google bevorzugen
Es klingt wie ein juristischer Zauberstab: Das „überragende öffentliche Interesse" soll Windräder, Stromtrassen und Wasserstoffleitungen schneller ans Netz bringen. Seit dem Osterpaket 2022 hat der Gesetzgeber dieses Instrument massiv ausgebaut – mittlerweile verteilt auf rund 20 Einzelregelungen im Energierecht. Doch was bewirkt diese Festschreibung tatsächlich? Können Projektierer nun einfach über Naturschutz und Denkmalrecht hinweggehen? Und droht eine Inflation des Begriffs, wenn immer mehr Vorhaben als „überragend" eingestuft werden? Eine neue Studie der Stiftung Umweltenergierecht bringt Licht ins Dunkel dieser komplexen Materie – und räumt mit manchen Missverständnissen auf.
Lesen Sie hier ein Interview mit Thorsten Müller von der Stiftung Umweltenergierecht.
Die Stiftung Umweltenergierecht hat eine umfassende Studie zum „überragenden öffentlichen Interesse" bei Energiewendevorhaben veröffentlicht. Die Untersuchung analysiert systematisch die rund 20 Einzelregelungen, die der Gesetzgeber für Windenergieanlagen, Stromnetze, Energiespeicher, Wasserstoffinfrastruktur sowie Wärme- und Kälteanlagen geschaffen hat. Die Forschenden kommen zu dem Ergebnis, dass das Instrument zwar die rechtliche Durchsetzungsfähigkeit dieser Vorhaben erhöht, jedoch keinen Freifahrtschein für Genehmigungen darstellt.
„Die Energiewende ist auf einen schnellen Ausbau bestimmter Energieanlagen und -infrastrukturen angewiesen. Das überragende öffentliche Interesse soll dazu beitragen, entsprechende Vorhaben gegenüber der Vielzahl anderer Belange zu stärken", erklärt Frank Sailer, einer der Autoren der Studie. Die Festschreibung eines überragenden öffentlichen Interesses bedeutet nach den Erkenntnissen der Forschenden, dass die jeweiligen Vorhaben mit einem besonders hohen Gewicht in Abwägungsentscheidungen einzubringen sind. Dies erleichtert die rechtssichere Begründung etwa einer artenschutzrechtlichen Ausnahme erheblich.
Kein absoluter Vorrang für Klimaschutzprojekte
Die Studie macht jedoch deutlich, dass das Instrument keinen absoluten Vorrang begründet. „Entgegen mancher Wahrnehmung werden Umwelt- und andere Schutzvorgaben durch die Festschreibung eines überragenden öffentlichen Interesses nicht pauschal zurückgedrängt", so Frank Sailer. Seine Wirkung entfaltet das Instrument vielmehr nur dort, wo das Recht wertungsoffene Spielräume enthält – etwa bei Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen. Insoweit ermögliche das überragende öffentliche Interesse nichts, was nicht auch ohne dessen gesetzliche Festschreibung möglich wäre.
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Konkret bedeutet dies: Auch Vorhaben im überragenden öffentlichen Interesse müssen alle fachrechtlichen Anforderungen erfüllen. Die hohen Schutzstandards gelten weiterhin. Die Studie kommt daher zu dem Schluss, dass das Instrument die Durchsetzungsfähigkeit von Energiewendevorhaben erhöht, fachrechtliche Anforderungen aber nicht aushebelt. So kann das überragende öffentliche Interesse beispielsweise die rechtssichere Begründung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme erleichtern. Weitere Voraussetzungen bleiben jedoch bestehen, insbesondere gelten weiterhin die hohen fachrechtlichen Schutzstandards wie die Nicht-Verschlechterung des Erhaltungszustands von Arten.
Überragendes öffentliches Interesse im Netzausbau
Ein besonders relevanter Anwendungsbereich des überragenden öffentlichen Interesses ist der Stromnetzausbau. Bereits seit 2011 existieren entsprechende Regelungen für Höchstspannungsleitungen im Bundesbedarfsplangesetz und im Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz. Mit dem Osterpaket 2022 wurde die Festschreibung auf weitere Bereiche ausgedehnt. Heute gilt das überragende öffentliche Interesse für praktisch alle Komponenten der Strominfrastruktur – von Hoch- und Höchstspannungsleitungen über Offshore-Anbindungsleitungen bis zu Elektrizitätsverteilernetzen.
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Für den Netzausbau bedeutet dies konkret: Die Errichtung und der Betrieb sowie die Änderung dieser Leitungen liegen im überragenden öffentlichen Interesse und dienen der öffentlichen Sicherheit. Bis die Stromversorgung im Bundesgebiet nahezu treibhausgasneutral ist, soll der beschleunigte Ausbau als vorrangiger Belang in die jeweils durchzuführende Schutzgüterabwägung eingebracht werden. Dies gilt jedoch nicht gegenüber Belangen der Landes- und Bündnisverteidigung.
Die Regelungen zum Netzausbau sind komplex und basieren auf einer Vielzahl miteinander verzahnter Gesetze. Welche Regelung jeweils einschlägig ist, richtet sich maßgeblich nach dem räumlichen Verlauf sowie der Spannungsebene einer Stromleitung. Für bundesländerübergreifende oder grenzüberschreitende Höchstspannungsleitungen gelten die Vorschriften des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz. Für Offshore-Anbindungsleitungen in der Ausschließlichen Wirtschaftszone Deutschlands gilt das überragende öffentliche Interesse nach dem Windenergie-auf-See-Gesetz.
Inkonsistenzen im Regelungsgefüge
Gleichzeitig zeigt die Untersuchung, dass die verschiedenen Einzelregelungen zum überragenden öffentlichen Interesse trotz eines gemeinsamen Grundgedankens nicht konsistent ausgestaltet sind. Unterschiede der Einzelregelungen bestehen zum Beispiel bei der Frage, welche Anlagenbestandteile erfasst werden, ob öffentliche Gesundheit und Sicherheit ausdrücklich benannt werden oder welche Anwendungsausschlüsse, Befristungen und Berichtspflichten gelten. Hinzu kommen Auslegungsfragen, wenn Vorhaben gleichzeitig unter mehrere Regelungen fallen.
Nach Auffassung der Forschenden lassen sich einige dieser Unklarheiten zwar durch Auslegung lösen. „Dennoch könnten gesetzgeberische Klarstellungen die Rechtssicherheit erhöhen und Wertungswidersprüche vermeiden", sagt Frank Sailer. „Denkbar wäre auch eine zentrale gesetzliche Regelung für sämtliche Vorhaben der Energiewende, anstatt das Instrument auf zahlreiche Einzelvorschriften zu verteilen."
Der häufig geäußerten Kritik einer inflationären Verwendung des überragenden öffentlichen Interesses widerspricht die Studie zumindest für den Energiewendebereich. Im Kern handele es sich hier nämlich nicht um eine Vielzahl unterschiedlicher öffentlicher Interessen, sondern um ein einheitliches Interesse an der Transformation hin zu einer klimaneutralen Energieversorgung. Die Vielzahl der Regelungen sei vor allem darauf zurückzuführen, dass die verschiedenen Anlagen und Infrastrukturen verstreut im Energierecht geregelt sind und daher der Gesetzgeber dieses Interesse an unterschiedlichen Stellen verankert habe.
Grenzen des Instruments
Für die Zukunft sehen die Forschenden jedoch auch Grenzen des Instruments. Würde der Gesetzgeber künftig weitere Schutzgüter wie den Denkmal-, Arten- oder Gewässerschutz ebenfalls mit einem überragenden öffentlichen Interesse versehen, könnten vermehrt Konstellationen entstehen, in denen unterschiedliche überragende öffentliche Interessen miteinander konkurrieren – und sich dadurch gegenseitig aufheben. Zudem wäre zu prüfen, wie sich solche Regelungen in das bestehende europarechtliche Gefüge einfügen oder im Falle einer Kollision unter Umständen unangewendet bleiben müssten.
Die Europäische Union hat mit Artikel 16f der Erneuerbare-Energien-Richtlinie 2023 selbst ein überragendes öffentliches Interesse für Erneuerbare-Energien-Anlagen und die mit ihnen zusammenhängende Netzinfrastruktur sowie für Speicheranlagen festgeschrieben. Diese Regelung bezieht sich auf verschiedene Ausnahmevorschriften im europäischen Arten-, Habitat- und Gewässerschutz. Sofern die Mitgliedstaaten daher ihrerseits für weitere öffentliche Belange ein überragendes öffentliches Interesse festschreiben wollen, müssen sie darauf achten, dass dadurch das unionsrechtlich vorgeschriebene überragende öffentliche Interesse in Umfang und Wirkung nicht tangiert wird.
„Wir kommen zu dem Ergebnis, dass das überragende öffentliche Interesse ein bedeutendes Instrument zur Unterstützung der Energiewende ist. Seine Wirkung sollte weder überschätzt noch unterschätzt werden. Mehr Einheitlichkeit und Klarheit im gesetzlichen Regelungsgefüge könnten jedoch dazu beitragen, die Rechtssicherheit und Wirksamkeit des Instruments langfristig zu stärken", erklärt Frank Sailer.
Die Studie wurde als Würzburger Studie zum Umweltenergierecht Nummer 46 von Saskia Militz, Jonas Otto und Frank Sailer veröffentlicht und ist ab sofort frei verfügbar auf der Webseite der Stiftung Umweltenergierecht.
